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民主化以前,军政关系如何影响巴基斯坦的政治发展?

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来源:凤凰国际智库

文章来源:凤凰国际智库

作者:杜冰(中国现代国际关系研究院副研究员。)

军队干政是当今世界屡见不鲜的一种现象,如缅甸、孟加拉国、印尼、土耳其、埃及、巴基斯坦等国,军队在国家政治生活中占有重要地位,甚至某种程度上决定了国家的政治发展走向。

本应作为对外保卫国家安全的武装力量却成了影响国内政治走向的关键因素,这使得军队与政治的关系成为政治学研究中的重要领域,相关学者对此进行了相当深入的研究。美国学者亨廷顿早在20世纪50年代就对军政关系做了深入探讨,认为军人的专业主义是其与政治家关系紧张的根源。后来亨廷顿出版名著《变化社会中的政治秩序》,其中明确对巴基斯坦军事统治者阿尤布?汗推行的“基本民主制”赞不绝口,认为正是这种有秩序的强大政府才是巴社会迅速发展的根本。亨廷顿还就军队如何非政治化,提出了10项举措:一是清洗所有不忠诚的军官,迫使他们退休;二是毫不留情惩罚企图推翻新政府的政变领导人;三是明确规定政府文职领导人是军队的总司令;四是大量削减和压缩军队的规模;五是提高军官们的待遇,改善其生活条件;六是引导军队去关注起维护国家安全的使命,以免他们考虑对国内政治的干预;七是将军队调到边远地区,尽量减少首都的驻军;八是向军队提供先进的武器装备和电子设备,使他们专注于新技术的学习和兴趣;九是通过各种方式亲近军队,密切同军队的关系;十是培养和维持一个亲政府的政治组织,一旦军人有政变企图,他们就会走上街头保卫政府。但亨廷顿没有指出军队执政后为何放弃政权。

而美国政治学家阿尔蒙德认为在缺乏强大的宪政传统的情况下,军政府由于对武装力量的控制而成为权力的有效竞争者,即使军方选择在幕后行使权力,对强制性资源的实际垄断也赋予它潜在的巨大权力。阿尔蒙德指出,“如果通过民主或威权政党体系都不能就利益综合达成协议,那么军方就会作为能够维持和平政府的唯一力量而在幕后出现。武装力量可以运用它们的权力来推进机构的或意识形态的目标”。

政治学者迈克尔认为,军事政变频仍的国家可称为普力夺主义(praetorianism)盛行的国家,普力夺主义不仅是渴望权力的将军们的问题,也反映了整个社会深层次的冲突。在普力夺主义的社会中,不仅仅是想要获取权力的将军们,还有其他许多群体——如学生、工会、革命者和蛊惑民心的政客——都想夺取国家机器。由于形势的限制和平衡的崩溃,没有人按规则行事。在这样混乱和崩溃的局势中,相比于其他众多的权力竞争者,军队是最适合夺取权力的。因此,普力夺主义通常意味着军事接管。

美国比较社会学家利普赛特(Seymour M. Lipset)认为,为了使民主成功,一国必须达到一定的经济与社会发展水平。他指出,“巴基斯坦等南亚次大陆国家的经历表明,成功的政治民主需要文化程度与经济发展等前提条件”。

英国学者芬纳(Samuel Edward Finer)指出,相对于政府,军队有三种优势:高度组织化;高度情绪化的象征性社会地位;垄断武力。他据此提出三种军人干政的缘由:一是军队自视为国家保卫者,现政府正在损害国家利益;二是军队认为作为专业人员,其内部事务不应由政府来决断;三是军队因国内反对,也许会抗拒政府命令。他还提出军队干政的五个必要条件:1.军官的职业化。职业化原本应让军官远离政治,集中在专业领域,但另一方面,职业化也催生了干政冲动,因为职业化将军官与决策者隔离,所以军官有摆脱决策者控制的愿望。2.民族主义崛起。国家取代王朝成为军队效忠对象,军队也容易自视为国家的最终保卫者。因为大众信奉民族主义,军队很容易成为国家独立象征,受到民众尊重。民族主义使得军队有了自己的意识形态。而且,民族主义使得效忠国家与效忠个人并非相同,政府必须向军队表明,其与国家一致,代表国家利益。否则,军队就不会忠诚于政府。3.主权概念发生变化,主权等于人民,民众等同国家,是合法性唯一来源。所以军队干政可以在民众支持下进行。4.军队自视为国家保卫者,恢复秩序。5.军方往往出于爱国热情,认为新独立的国家要有强大的中央政府,从而发动军变。

以上学者的分析基本涵盖了军队干政的根源与影响,但具体到每个国家,情况又有所不同。巴基斯坦1947年建国,迄今71年,其中军人统治就占33年。作为军人干政的典型国家,军队对政治的影响并非一蹴而就,而是经历了一个发展历程;军队从一开始时的单纯武装力量,逐渐演变为今天巴基斯坦政坛的主要角色,而文官政府对此也并非坐视不管,其与军队的争斗贯穿整个巴基斯坦政治发展史。笔者曾撰写《巴基斯坦军队的政治角色:一种简史》一文,就巴基斯坦军队的政治角色发展做过一番梳理,现就巴基斯坦文官政府与军队的斗争做一次概述,力求对巴基斯坦建国以来政治发展的深层次动力进行分析。

巴基斯坦军人

国家初创时期(1947~1954年)

巴基斯坦独立初期的十余年,军队处于逐步正规化、定型化过程中。独立伊始的巴基斯坦军队,兵少将寡,全军仅有一名少将,而印度也只有两名将军。因为军官人数不足,巴政府暂时雇用了大量英国军官出任高级军职。这种情况下诞生的军队没有经历过独立解放战争的洗礼,巴军可以说是一支“前殖民军队”,而不是一支“民族解放军”。多数巴军官加入巴军之前都是英属印度军官,他们接受了传统的英国军事教育,即强调军事专业素养,培训军事知识与专业训练,但不参与政治讨论。在英印时代,印度总督兼任军队总司令,士兵被严禁参与政治活动。在这种背景下,印巴分治建国后两国军官仍然普遍信奉“文明的政治应当是文官统治与议会政治,而且在英属印度政府统治下,军官们普遍对政治观点非常谨慎”。独立后,巴军继承的军事院校依然在英国人监管下实施军事专业训练。故建国初期的巴基斯坦军队继承了英属印度时代的军政关系,秉承“军事、行政完全隔离”原则,加入巴军的年轻军官们依旧秉承政治中立态度,并将这一传统传递给新一代军人。

巴基斯坦是国父穆罕默德?阿里?真纳(1876~1948年)率领“穆斯林联盟”团结南亚次大陆多数穆斯林,坚持“两个民族”理论而成立的。真纳是印巴分治前印度穆斯林联盟主席,巴基斯坦立国运动领袖,巴基斯坦首任总督,在巴全国享有巨大威望,但真纳因为去世较早,没有系统对军队在国家中的地位进行清晰阐述,但他也对军队的作用进行了归纳:“我要你们(军官)认真学习《政府法》,这是我们目前的宪法,国家行政权威来自巴基斯坦政府首脑,也就是总督,因此你们接受的任何命令必须得到行政首脑的批准。这就是军队的法律地位。”

巴基斯坦在建国之初建立了完整的行政机构,对国防事务进行监督和管理。1948年6月,作为国防决策最高机关的内阁国防委员会(Defense Committee of the Cabinet)成立。内阁国防委员会成立的目的是“依据政府政策方针,决定军队的任务,委托联合参谋委员会制定具体行动计划,执行国防决策”。该委员会由总理任主席,成员包括内政、国防、财政、外交部长。委员会商讨国防事务及行动计划时,可邀请军队领导人出席会议。内阁国防委员会还下设一个国防理事会(Defense Council),由国防部长领导,成员由文职官员构成。军队事务都由内阁国防委员会管理和监督,因此建国之初的巴军完全在政府控制之下。

阿尤布·汗(中)

但巴建国伊始,百废待兴,印度的威胁及内部分离势力使巴政府极力加强军事建设,总理阿里?汗虽亲自担任总理和国防部长,但实际上并无精力和时间来管理国防事务,这给了军队很大的自主空间,军队将领可直接向总理汇报,在制度上绕开了国防部长这一层级。同时,军方将领认为包括阿里?汗在内的所有政客都只关心自己的政治利益,对国家安全并不在乎。阿尤布?汗的参谋及传记作者艾哈迈德(Mohammad Ahmed)曾回忆说,“当时内阁没有全职的国防部长来处理困难重重的军事问题……总理兼任国防部长,但同时他又是党主席,整日忙于巩固自己党在政治上的位置……其继任者也从没有时间参与国防部的重要军事会议”。担任总司令的阿尤布?汗“出现在每个场合,参与所有重要的事情,任何政府重要决策都要咨询他的意见,不管是教育、金融、外交、工业甚至社会福利事务都不例外”,“所有决定都是陆军总部(GHQ)作出的。中央政府和行政高层对军队没有任何控制”。这就为后来军队逐渐干涉政治埋下伏笔。

民选政府与军队的斗争(1971~1999年)

1958年至1971年,经历了阿尤布?汗与叶海亚?汗的军政府统治;之后,巴基斯坦文官政府迎来了新的契机,军政关系也进入了一个新阶段。

阿里·布托时代(1971~1977年)

1971年,孟加拉国(巴基斯坦独立时是其一部分,因位于东部而被称为“东巴基斯坦”)从巴基斯坦独立,巴军方惨败,灰头土脸,被迫将权力交给大选获胜的人民党。民党党首阿里?布托正式就任总理,开创了巴历史上首次经选举产生的文官政府掌权的时代。巴基斯坦国家命运发生转折的同时,军政关系也呈现出新的面貌。

改革军队管理体系

1971年的战败让军方颜面无存,拱手将权力交给大选获胜的人民党,当时社会舆论也认为军方再也难以上台,“军方再次攫取政权的唯一可能就是文官政府的彻底崩溃,社会陷入无政府状态。可以说,军队的政治角色在很长时间内不会再起作用了”。但实际上,整个布托时代的军政关系仍然极为紧张。

第三次印巴战争(发生于1971年,与孟加拉国独立战争密切相关——编者注)后接任总司令的哈桑将军无视政府权威,不时抗拒政府命令。布托内阁曾要求哈桑去汇报近期的军事预备情况,但哈桑断然拒绝;旁遮普省、西北边境省曾一度发生警察罢工运动,政府希望军方出面恢复秩序,但遭军队拒绝;内阁召开部长级国防会议时,军方却指派低级别年轻军官出席。作为前任军队总司令叶海亚?汗的总参谋长,哈桑将军与军队高层仍然坚持“军队应主动发挥政治作用”的理念,仍然将自身视为政治体系监护人,时常抨击政府举措,当时还不时传出军方密谋政变的消息,尽管传言难以确认,但阿里?布托对军方怀有疑虑。有一次布托出访土耳其,准备回国时收到紧急信息,要求其推迟起飞,尽管还没有新消息传来,阿里?布托就断言军方发动了政变,可见布托对军方的恐惧。为了彻底消除军方威胁,阿里?布托对军队管理体系进行了重大变革。

一是撤换军方高层,扶植亲信将领。阿里?布托不甘心被军方架空,提前行动解除了军队高级将领职务。布托找借口邀请总司令哈桑与空军司令拉希姆到总统官邸与会,并将两人拘禁,迫使他们辞职。形势稳定后,布托公开宣布两人被解职,并谴责军队政治独裁。哈桑与拉希姆被派到国外当大使,远离了政治。随后,布托对军队开展大清洗,约30名曾在叶海亚?汗政府工作或与1971年战争有关的高级军官被解职。布托任命迪卡?汗中将(Tikka Khan)为军队总司令,迪卡?汗将军性格温和,对布托忠心耿耿,正是在迪卡?汗将军领导下,巴军方挫败了军中少壮派的政变阴谋。1973年3月,一群陆军、空军中级军官密谋政变,计划推翻政府,逮捕高级将领,但政变被三军情报局挫败,布托政府安然渡过危机,这场未遂政变被称为“阿塔克阴谋”(Attock Conspiracy)。

二是掌控军方人事大权。为加强对军队控制,布托亲自担任国防部长,并严密监控准将以上将官晋升。对于那些有政治倾向的军官,布托极力推迟或否决其晋升,他认为忠诚于政府的,则大力提拔。布托还通过政府下属情报局(Intelligence Bureau)监视具有政治倾向的军官,对军队实施铁腕统治。

三是制订宪法消除军队干政基础。为消除军队干政的根源,实现政治理想,布托主持制订了1973年宪法,明确规定了军队权限,严格禁止军队干政,为政府控制军队提供了法律基础,这部宪法成为延续至今的巴国家根本大法,对巴国家产生了重大影响。

2018-10-21,宪法正式生效,规定巴基斯坦实施议会民主联邦制,多数党领袖成为总理来执政,明确军队应服从政府法令,军队主要任务就是“保卫巴基斯坦,反对外来侵略,服从法律,当政府请求帮助时,应提供援助”。宪法还特别规定,颠覆宪法形同叛国,后来国会进一步通过法律规定,叛国罪可判死刑[7]。宪法还规定,军官入伍时必须发誓不从事任何政治活动,每名军人入伍时需宣誓:“我庄重宣誓,我将秉承信仰,忠于巴基斯坦,保护体现人民意愿的宪法,无论如何不参与任何政治活动,依据法律尽心服务于巴基斯坦军队。”以前的入伍誓言虽然包括效忠宪法,但没有明确禁止军队干政的字句。根据宪法,虚位总统是全国武装力量总司令,但实际上总理领导的内阁真正掌控军队,负责国防决策。宪法生效后,布托出任总理。

四是改革军队管理体系。1976年,布托重建内阁国防委员会,作为执掌国防事务的最高决策机构。国防委员会由总理担任主席,负责军事决策及协调各部门。国防部“负责国防及三军相关政策与管理”。

巴基斯坦建国初期的军队

布托政府成立专门调查委员会追究军方1971年战争失败责任。鉴于战争期间陆、海、空三军协作不力,委员会建议成立联合参谋处,作为协调三军及政府部门机构。

1976年,布托政府发布《国防组织白皮书》,正式宣布确立政府控制军队体制,改革军队指挥架构。白皮书公开宣布“国家国防政策不仅仅是军队的事务”,“国防需要政治高层的有效控制”,以及“基层大量组织和机构提供详细信息,分析,以便于政府进行决策”。因此,总理才应该是国防事务的最终决策者,“总理决定国防在国家建设中的意义,并指导全国努力达成目的”。总理是“政府范围内唯一能决定如何分配国防资源的人,也是唯一可以决定建立、拓展、重组机构,以保证这些资源的恰当利用,唯一可以召集、发展武装力量的人”。

白皮书确定设立联合参谋处,重组军队高层指挥结构,其目的一是提高各军种的合作,二是削减军队指挥官权力。联合参谋处设有一名主席,负有战争计划与协调的最高权威,但并不能直接指挥三军。联合参谋处主席应向政府提供军事咨询,其本人不属于三军指挥官序列。

布托政府还单独设立了军工产业部,鼓励巴军工产业发展。

布托汲取印度经验,废除了殖民时代延续下来的军队总司令一职,将陆军参谋长指定为三军首脑,并将其任期规定为4年(后又削减至3年),而且不准连任,防止将领长期任职、尾大不掉。

为彻底打散军队在政府中的势力,布托对巴公务员体系(Civil Service)进行了彻底改造,职业文官负责各种行政事务,曾是军队实施统治的外围组织。1973年,布托利用民众的不满解散旧式“钢筋”(steel frame),建立了新式的公务员体系。

五是设立联邦安全部队,摆脱对军队依赖。1972年10月,布托创建联邦安全部队(Federal Security Force),作为警察无力维持秩序时的后备力量,减少政府对军方依赖,防止军方卷入内政事务。联邦安全部队只装备轻武器,人数也不多,并不影响军队的地位,但军队普遍对联邦安全部队不满,1977年军变后,联邦安全部队这一机构被废除。

发展军事力量

阿里?布托大刀阔斧改革军队指挥体系,清洗高级军官,但鉴于印度的直接威胁与国内稳定的需要,布托不仅没有限制军队的发展,反而积极发展国防力量;布托统治期间,军方的整体力量没有受到太大限制,依然强大。

军费支出持续增长。1971至1977年,巴基斯坦军费支出翻了两倍。1973到1974年,巴基斯坦国民生产总值(GNP)的6.6%被用于国防支出,相比之下,叶海亚?汗时期的1968~1971年这一比例平均只有5%。就在政变的1977年,布托政府还把军费增加了14.5%,显示了布托本人对国防建设的高度重视。

积极发展国防力量。一是扩充兵力。1971年第三次印巴战争中,巴军损失惨重,9.3万人被印度俘虏,为尽快弥补兵员缺口,布托政府批准额外招募两个步兵师,并提高士兵薪金和福利;二是加大武器更新力度。布托不顾政府财政紧张,积极购买武器装备,同时大力推动国内军工产业发展,减少对进口武器的依赖;三是保护巴军士兵免受孟加拉政府的战争罪起诉,并努力争取战俘回国,1974年巴军被俘官兵全部回国。

维护军方颜面,没有追究高级将领战败责任。1971年战败是巴军史上惨痛耻辱,布托上台后下令组建调查委员会(Hamoodur Rehman Commission),就1971年战争失败责任进行调查。该委员会1972年7月提交报告,对驻守在东巴的高级军官提出了严厉指控,报告中有充分证据表明“所有部署在东巴的军官对军事失败都负有责任”,并建议政府对他们进行追责,“因为他们的不称职、无能、玩忽职守,直接导致军队失败……对他们进行追责,将确保未来悲剧不再重演,并警醒未来的高级军官们,他们的职责在于专注国防,而不是政治、国内管理和军法管制”。

委员会还建议修订军官培训内容,增强军官们的民主知识,增强军队对民主政体的认知。但最终布托担心报告公开将对军方原本就低落的士气造成更大打击,也担心遭到军方反扑,故没有将这份报告公开,也没有追究高级将领的军事责任。但军方对报告并不认同,认为其对布托本人责任没有触及,双方关系仍然紧张。

解决俾路支叛乱,增强军方自信。巴基斯坦俾路支省地广人稀,资源丰富,当地部落不服中央权威,巴军方曾于1948年、1953年两次镇压当地民族反叛势力;20世纪60年代也曾多次开展行动,打击当地分裂势力。1973年2月,布托政府接到报告称俾路支省局势不稳,随后布托解散由民族人民党与伊斯兰贤哲会联合组阁(NAP-JUI)的俾路支省政府,实施总统管制。随即,在西北边境省也联合执政的两党联盟政府为抗议中央,自动辞职。从1973年到1977年,俾路支省掀起大规模叛乱,最终被政府军镇压,死伤超过8000人。军方借助平叛,在俾路支省“重新树立了巴基斯坦领土保护人的威信”,在国内政治中重新赢得了落脚点。1976年7月,布托首席安全顾问曾警告布托,“在俾路支省,军方已经接管发展领域,并开始制订所有政策。现在应该逐步将军队撤出,因为下级军官中都认为军队是解决所有问题的万能药……军队正在又一次赢得民心。这非常危险,军队影响不可能就限制在一个省。我们不能坐视军队到处拓展势力”。仅一年后,军队就接管了政权。

政治危机重重

1976年3月,忠诚于布托的陆军参谋长迪卡?汗将军届满退役,布托将其委任为国家安全顾问。随后布托经过精心选择,任命三星中将齐亚?哈克(Zia-ul-Haq)为军队最高指挥官。齐亚?哈克资历与经验在军中排名并不靠前,排在其前面的将军至少还有五、六位,但齐亚?哈克出身印度移民,不会与当时军中占统治地位的拉杰普特人、普什图人结成同盟,且哈克为人谦逊有礼,是一名虔诚穆斯林,对上级忠心耿耿,这让整日担心军队干政的布托极为欣赏,最后越级将哈克提升为军队最高指挥官,但正是布托一手提拔的齐亚?哈克将布托送上了绞刑架。

大选造成政治危机。按照1973年宪法,1977应举行议会大选,选举新一届政府。阿里?布托带领人民党执政5年,大力推行国有化及土地改革,获得一定支持,加上有情报分析人民党将赢得选举,故布托决定提前在3月举行大选。当时人民党的对手一盘散沙,伊斯兰分子、各弱小民族政党、中间派等各自为战。选举前不久,几个在野小党派刚组成了“联合民主阵线”(United Democratic Front)反对人民党,当选举日期公布后,“联合民主阵线”联合其他反对党组成了“巴基斯坦国民联盟”(Pakistan National Alliance),以伊斯兰促进会(JI)为首,希望集中力量在选举中扳倒人民党,其竞选纲领是在巴基斯坦废除非伊斯兰行为、消除官僚滥权、降低通胀及失业。但巴基斯坦国民联盟派别众多,情况复杂,不是人民党的对手。

2018-10-21,巴正式举行议会选举,人民党赢得200个议席中的155席,国民联盟仅赢得36个议席。但国民联盟拒绝承认选举结果,抵制省议会选举,要求布托政府辞职,成立看守政府,在军方监督下举行新的大选。布托拒绝举行新大选,希望与国民联盟谈判以解决分歧,并下令选举委员会调查大选,如果有非法行为,则取消选举结果。但国民联盟毫不妥协,决定3月11日举行全国总罢工,加剧社会动荡,迫使军方出手,逼迫政府下台,举行新的大选。

巴基斯坦第一大城市卡拉奇是伊斯兰促进会的重要据点,也是这场骚乱的起点,很快全国各大城市都陷入动荡,政府出动警察镇压人群,逮捕了国民联盟的领导人。随后大罢工演变成了针对政府的暴力活动,4月9日,警察与联邦安全部队向拉合尔示威人群开枪,打死18人,上百人受伤。暴力镇压加剧了双方矛盾,全国各地冲突此起彼伏,暴力事件频仍,经济陷入停顿。在此过程中,国民联盟更改目标,要求在全国执行伊斯兰教法。

为了平息事态,布托向反对派妥协。4月17日,布托宣布将在未来六个月内实施“沙里亚法”、关闭全国酒吧、禁止酒精饮料和赌博;一个月后,布托又宣布星期五为公众假日。但国民联盟并不满足,继续发动民众示威,政府无法控制事态,只能向军方求助。

军队获得授权,介入调停。因为宪法限制军队实施军法管制,齐亚?哈克向布托保证,只要军队能自主决定行动,军方就能迅速平定骚乱。面对社会强大压力,布托无奈妥协,新成立的国会迅速修改宪法,授权军方可实施军法管制。4月21日,军方在卡拉奇、海德拉巴、拉合尔实施宵禁。三周后,军方获得法院授权,其行动不再受司法审查。

6月3日,在沙特居中调停下,布托政府与国民联盟开始谈判;6月15日,双方达成协议,政府同意在10月举行新议会选举,国民联盟不再坚持要求布托辞职。但双方还没有正式签约,军方就在2018-10-21发动军变,推翻政府,实施军法管制。军方批评人民党和国民联盟迟迟不能达成政治妥协,宣称他们的对峙“将国家置于危险的混乱和危机当中。从国家整体利益出发,我们不能坐视这种风险。军队必须有所行动”。哈克宣布他的“唯一目标就是组织自由、公正的选举,选举将在今年10月举行”。

在巴政治混乱之际,由于军方的巨大政治力量,巴军方已经成为政治斗争中各方都竭力争取的对象。1973年初,伊斯兰促进会领导人就曾呼吁军方推翻布托政府;1977年5月,国民联盟领导人之一、退役空军元帅阿斯加尔?汗(Asghar Khan)向军队发出公开信,敦促军队不要遵守一个非法政府的命令,否则就会被视作“堕落的警察部队,只会杀戮平民”。他还呼吁军方拿出爱国热情,“现在国家到了危急时刻,每个人都要问自己是否正在做正确的事情。诚实回答这个问题,拯救巴基斯坦。安拉与你同在”。

布托也极力拉拢军方,大幅度提高军官待遇,而军方也曾公开声明支持政府:“军事条例禁止士兵、水手、飞行员参与政治。当国家面临外敌入侵、内部颠覆时,我们国家的武装力量将随时待命,保卫我们的领土完整……我们希望清楚阐明,巴基斯坦陆军、空军、海军团结一致,忠于宪法赋予的职责,支持当前合法政府。”

2018-10-21,阿里?布托被巴基斯坦高等法院判决犯有政治谋杀罪名;2018-10-21凌晨,布托被执行绞刑。

阿里·布托(右)

阿里·布托出身贵族,精通西方民主精神与政策,上台后对巴政治、经济体制进行了大范围改革,其影响延续至今,布托也成为巴著名政治领导人,至今仍被民众怀念。但其率领人民党上台六年就被军方推翻,其本人也被送上绞刑架。布托的悲剧命运和其个人性格、巴基斯坦国家特质息息相关,其下台原因可归结为以下几点:

从客观角度,阿里?布托施政不当,滥用职权是主要原因。

一是丧失执政基础。布托率领人民党执政后,实施的一系列社会、经济政策伤害了社会中、上阶层利益,遭到联手反对。比如其劳工政策改革伤害了小企业利益;工业国有化则让大企业站到了对立面;向中下阶层倾斜的收入改革以及教育机构的国有化,侵犯了城市中产阶级利益。1977年选举中,城市中产阶级大力支持国民联盟;最重要的是人民党失去了城市中产左翼人士和学生的支持,这是人民党赖以起家的阶层基础,但20世纪70年代中期布托对党内左翼的清洗以及大量地主加入人民党,导致大批左翼人士离开。

二是巴基斯坦政治制度化程度仍然偏低,布托个人也渐趋独裁。布托创建人民党后,一手遮天,且实行世袭,使党内凝聚力下降,山头林立;人民党没有进化成现代化世俗政党。“布托建立的政治体系是不稳定的,主要依赖布托个人魅力,而不是建立一条制度化道路。”布托对权力极度渴望;1970年大选,布托的人民党席位虽然没有过半,但仍坚持与东巴的人民联盟共同执政。1977年,布托与国民联盟谈判期间,也没有认真听取反对派意见,反而希望通过拖延、打压等手段巩固权力。6月15日,人民党与国民联盟已经宣布就基本原则达成一致,即将签订协议,但随后布托却突然出访五个伊斯兰国家长达一周,正式签约就被搁置。

三是布托带头将军队引入政治,利用武力而不是依靠法治维护自己的统治。布托为应对印度威胁,持续增加国防开支,增强了军队的实力。同时,布托政府开动国家暴力机器镇压反对派,实施紧急状态;利用警察实施高压;颁布国家安全法令如《巴基斯坦防务法令(1971年)》(Defense of Pakistan Ordinance)、《反国家活动法(1974年)》,布托还利用《出版、媒体法(1963年)》压制媒体自由;创建联邦安全部队,打压示威民众。布托政府依赖军方解决俾路支问题,维持国内秩序,“使军人重燃对权力的渴望,并将他们带回政治”。同时,政府选举舞弊、社会抗议不断、人民党政府依赖军队镇压,这都让人民党政府合法性大打折扣。军中中下级军官普遍反感政府命令他们向民众开枪,不愿维护这个他们称为“骗子和选举操纵者”的领导人。

1977年4月,军方接管拉合尔等三个大城市,负责城市管理,如基本商品的价格管控,还在军事法庭审判民事案件等,基本上行使了政府职能。5月,形势迫使布托邀请军队高级将领参与内阁会议,商讨政治、经济政策及应对国民运动示威活动。这让军方更加肯定布托政府只能依靠军队处理政治危机。

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[责任编辑:于新陆 PN175]

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